Waar Het Misging Met Mondiaal Bestuur
Vrij naar Joseph E. Stiglitz
Mondiaal bestuur, dat nooit echt vaststond, heeft het de laatste tijd bijzonder moeilijk. Iedereen gelooft in een op regels gebaseerd systeem, maar iedereen wil de regels maken en vindt het vervelend als de regels tegen hen werken, omdat ze zeggen dat ze hun soevereiniteit en hun vrijheid aantasten. Er zijn diepe asymmetrieën, waarbij de machtige landen niet alleen de regels maken, maar ze ook bijna naar believen overtreden, wat de vraag oproept: hebben we überhaupt een op regels gebaseerd systeem, of is het slechts een façade? Natuurlijk zeggen degenen die de regels overtreden in dergelijke omstandigheden dat ze dat alleen doen omdat anderen dat ook doen.
Het huidige moment is een goed voorbeeld. Het is het product van langdurige overtuigingen en machtsverhoudingen. Onder dit systeem waren industriële subsidies een no-go, verboden (zo werd gedacht) niet alleen door de regels van de Wereldhandelsorganisatie, maar ook door de voorschriften van wat als gezonde economie werd beschouwd. "Gezonde economie" was die reeks doctrines die bekendstaat als neoliberale economie, die groei en welvaart beloofde door, voornamelijk, de economie te bevrijden door zogenaamd vrij ondernemerschap te laten floreren. Het "liberaal" in het neoliberalisme stond voor vrijheid en "neo" voor nieuw, wat suggereert dat het een andere en bijgewerkte versie was van het liberalisme uit de 19e eeuw.
In feite was het noch echt nieuw, noch echt bevrijdend. Het gaf bedrijven weliswaar meer rechten om te vervuilen, maar daarmee werd de vrijheid om schone lucht in te ademen weggenomen, of in het geval van mensen met astma, soms zelfs de meest fundamentele van alle vrijheden: de vrijheid om te leven.
"Vrijheid" betekende vrijheid voor de monopolisten om consumenten uit te buiten, voor de monopsonisten (het grote aantal bedrijven dat marktmacht heeft over arbeid) om werknemers uit te buiten, en vrijheid voor de banken om ons allemaal uit te buiten, wat de grootste financiële crisis in de geschiedenis opleverde, waarvoor belastingbetalers biljoenen dollars moesten uitgeven aan reddingsoperaties, vaak verborgen, om ervoor te zorgen dat het zogenaamde vrije ondernemingssysteem kon overleven.
De belofte dat deze liberalisering zou leiden tot snellere groei waarvan iedereen zou profiteren, is nooit uitgekomen. Onder deze doctrines die al meer dan vier decennia gelden, is de groei in de meeste ontwikkelde landen juist vertraagd. Bijvoorbeeld, de reële groei van het BBP per hoofd van de bevolking (gemiddelde procentuele toename per jaar) volgens gegevens verzameld door de St. Louis Fed, was 2,5% van 1960 tot 1990, maar vertraagde tot 1,5% van 1990 tot 2018. In plaats van trickle-down economie, waar iedereen van zou profiteren, hadden we trickle-up economie, waar de top 1 procent en vooral de top 0,1 procent een steeds groter stuk van de taart kregen.
Dit zijn illustraties van het dictum van de Britse politieke theoreticus Isaiah Berlin dat "totale vrijheid voor wolven de dood is voor de lammeren"; of, zoals ik het soms minder elegant heb geformuleerd, vrijheid voor sommigen heeft de onvrijheid van anderen betekend - hun verlies van vrijheid.
Net zoals individuen terecht hun vrijheid koesteren, doen landen dat ook, vaak onder de naam "soevereiniteit". Maar hoewel deze woorden gemakkelijk worden uitgesproken, wordt er te weinig nagedacht over hun diepere betekenis. Economie heeft zich gemengd in het debat over wat vrijheid en soevereiniteit betekenen, met de bijdrage van John Stuart Mill in de 19e eeuw (On Liberty) en de werken van Milton Friedman en Friedrich Hayek in het midden van de 20e eeuw (Capitalism and Freedom en The Road to Serfdom).
Maar in tegenstelling tot wat Hayek en Friedman beweerden, leiden vrije en ongebreidelde markten niet tot efficiëntie en het welzijn van de samenleving; dat zou voor iedereen die om zich heen kijkt duidelijk moeten zijn. Denk maar aan de ongelijkheidscrisis, de klimaatcrisis, de opioïdencrisis, de kinderdiabetescrisis of de financiële crisis van 2008. Dit zijn crises die door de markt zijn gecreëerd, verergerd door de markt, en/of crises waarmee de markt niet adequaat heeft kunnen omgaan.
Economische theoretici (waaronder ikzelf) hebben aangetoond dat wanneer er sprake is van imperfecte informatie of imperfecte markten (dat wil zeggen, altijd), er een veronderstelling is dat markten niet efficiënt zijn. Zelfs een klein beetje imperfectie kan grote gevolgen hebben.
Het probleem is dat een groot deel van de wereldwijde economische architectuur die de afgelopen decennia is ontworpen, is gebaseerd op neoliberalisme, het soort ideeën dat Hayek en Friedman naar voren hebben gebracht. Het systeem van regels dat daaruit is ontstaan, moet fundamenteel worden herzien.
Donald Trump, een man van middelbare leeftijd in pak, kijkt naar links terwijl hij achter een stoel staat bij een groot rechthoekig rijtje tafels. Op de achtergrond zijn mensen te zien die niet scherp zijn rond de andere tafels, terwijl leden van de media in de verte over een laag muurtje kijken.
De Amerikaanse president Donald Trump arriveert op 8 juli 2017 bij de economische top van de G20 in Hamburg, Duitsland. Sean Gallup/Getty Images
Vanuit het perspectief van een econoom is vrijheid de "vrijheid om te doen", wat betekent de omvang van de mogelijkheden die een persoon kan doen, of het bereik van de keuzes die beschikbaar zijn.
Iemand die op de rand van de hongerdood staat, heeft geen echte vrijheid - ze doet wat ze moet om te overleven. Een rijk persoon heeft duidelijk meer vrijheid om te kiezen. "Vrijheid om te doen" wordt ook beperkt wanneer een individu wordt geschaad. Het is duidelijk dat als een individu wordt gedood door een schutter of een virus, of zelfs in het ziekenhuis wordt opgenomen vanwege COVID-19, hij zijn vrijheid in een betekenisvolle zin heeft verloren, en dan hebben we een dramatische illustratie van het dictum van Berlijn: Vrijheid voor sommigen - de vrijheid om wapens te dragen, of om geen masker te dragen, of om niet gevaccineerd te zijn - kan een groot verlies van vrijheid voor anderen betekenen.
Hetzelfde principe geldt voor de internationale arena. Het op regels gebaseerde handelssysteem bestaat uit een reeks regels die bedoeld zijn om de vrijheden van iedereen op een betekenisvolle manier uit te breiden door beperkingen op te leggen. Het idee dat beperkingen bevrijdend kunnen zijn, hoewel schijnbaar tegenstrijdig, is duidelijk: stoplichten dwingen ons om beurten door kruispunten te rijden, maar zonder deze schijnbare beperking zou er sprake zijn van verkeersopstoppingen en zou niemand kunnen bewegen.
Alle contracten zijn overeenkomsten over beperkingen, waarbij één partij akkoord gaat om iets te doen of niet te doen in ruil voor andere beloften van een andere partij, met de overtuiging dat alle partijen er beter van worden. Als één partij vals speelt en zijn belofte niet nakomt, profiteert die partij daarvan ten koste van anderen. En er is altijd de verleiding om dat te doen, daarom eisen we dat overheden contracten afdwingen, zodat beloften iets betekenen. Geen enkele overheid kan alle contracten afdwingen en de zogenaamde vrije markt zou instorten als alle deelnemers oplichters waren.
Maar hoewel er overeenkomsten zijn tussen discussies over vrijheid op individueel niveau en op landenniveau, zijn er ook een paar grote verschillen. Het belangrijkste is dat er geen wereldwijde overheid is die ervoor zorgt dat de machtige landen zich aan een overeenkomst houden, zoals we vandaag de dag zien in het geval van de Amerikaanse industriële subsidies. De Wereldhandelsorganisatie (WTO) verbiedt dergelijke subsidies over het algemeen en keurt met name een aantal bepalingen af, zoals de eis van binnenlandse productie ("Made in America"), in wetgeving die onlangs door het Amerikaanse Congres is aangenomen, waaronder de CHIPS and Science Act.
Bovendien is de rol van macht bij het maken en handhaven van de regels binnen democratische landen vaak onduidelijk; we weten dat ongelijkheden in rijkdom en inkomen worden vertaald in ongelijkheden in politieke macht, die bepaalt wie de regels mag ontwerpen en hoe ze worden gehandhaafd. Een machtsongelijkheid betekent dat de machtigen binnen een land de regels bepalen op manieren die hen ten goede komen, vaak ten koste van de zwakken.
Toch betekent de democratische context dat macht af en toe wordt gecontroleerd, zoals toen de antitrustwetten in de Verenigde Staten werden aangenomen in het laatste deel van de 19e eeuw, of de Wagner Act werd aangenomen tijdens de New Deal van de jaren 1930, waardoor werknemers meer macht kregen.
In een internationale setting is macht nog meer geconcentreerd en zijn democratische krachten nog zwakker. Wat er de afgelopen jaren is gebeurd, illustreert dit. De Verenigde Staten stonden centraal bij het opzetten van het op regels gebaseerde systeem, zowel bij het ontwerpen van de regels als bij de manier waarop ze moesten worden gehandhaafd, inclusief geschillenbeslechting via het Beroepsorgaan van de WTO. Maar toen de regels, zoals die met betrekking tot industriële subsidies, onhandig waren, besloten ze ze te negeren, wetende dat er weinig, zo niet niets, was dat een land eraan kon of zou doen. Zoveel voor het op regels gebaseerde systeem.
En het vertrouwen van de Verenigde Staten dat er niets gedaan kon of zou worden, werd versterkt door het feit dat ze het Beroepsorgaan effectief hadden gedefenestreerd, omdat dat orgaan beslissingen had genomen die het niet beviel, en de VS vonden dat het orgaan schuldig was aan overschrijding, verder ging dan waartoe het gerechtigd was. Maar in plaats van terug te gaan naar de WTO en duidelijk te maken wat de rol van het orgaan zou moeten zijn, belemmerden de VS eenvoudigweg elke arbitrage binnen de WTO. De situatie zou zijn alsof het Amerikaanse Hooggerechtshof wordt geschorst terwijl er wordt geprobeerd om de rechters terug te brengen naar een redelijke theorie van jurisprudentie.
Deze machtsongelijkheid heeft zich herhaaldelijk voorgedaan in de afgelopen jaren. Toen ontwikkelde landen probeerden om industriële beleidsmaatregelen te implementeren - zelfs milde beleidsmaatregelen, zoals Brazilië's poging om kapitaal te verstrekken aan lucht- en ruimtevaartbedrijf Embraer tegen redelijke rentetarieven via de ontwikkelingsbank van dat land (in tegenstelling tot de buitensporig hoge tarieven die toen op de financiële markten golden) - werden ze aangevallen. Toen Indonesië probeerde ervoor te zorgen dat meer van de toegevoegde waarde die verband hield met zijn rijke nikkelvoorraden in Indonesië bleef, werd het aangevallen.
Mensen met hoeden en medische maskers staan in een rij buiten een tent. Achter hen staat een bakstenen gebouw en een bladerrijke boom. Op de voorgrond zitten verpleegsters met maskers aan een tafel in de tent en vullen ze papierwerk in terwijl ze zich voorbereiden op het toedienen van COVID-19-vaccinaties.
Mensen staan in de rij om de Sinopharm COVID-19-vaccinatie te krijgen in een plaatselijk ziekenhuis in Harare, Zimbabwe, op 29 maart 2021. Tafadzwa Ufumeli/Getty Images
Erger nog, toen meer dan 100 landen een vrijstelling van intellectueel eigendom met betrekking tot COVID-19 voorstelden - in de geest van de verplichte licenties die al deel leken uit te maken van het WTO-kader, maar gezien de urgentie van het moment was een minder bureaucratisch proces van essentieel belang - werd deze geweigerd. Het resultaat: vaccin-apartheid, waarbij de ontwikkelde landen alle vaccins hadden die ze wilden, en de ontwikkelingslanden er bijna geen toegang toe hadden. Dit resulteerde vrijwel zeker in duizenden onnodige doden en tienduizenden onnodige ziekenhuisopnames in de armere landen.
Dit zijn duidelijk geen kleine zaken voor het welzijn van burgers over de hele wereld, vooral niet voor ontwikkelingslanden en opkomende markten. En het zijn ook geen kleine zaken in geo-economie en geopolitiek. De neoliberale regels die subsidies verbieden, betekenden in feite dat ontwikkelingslanden de ontwikkelde landen niet konden inhalen; de regels veroordeelden hen tot het produceren van grondstoffen, waarbij de productie met hogere toegevoegde waarde werd gereserveerd voor de geavanceerde landen.
Deze tariefstructuur is terecht bekritiseerd als een cruciaal instrument in het behoud van koloniale handelspatronen, geholpen en aangemoedigd door andere oneerlijke aspecten van het handelsregime, zoals stijgende tarieven. Zoals econoom Ha-Joon Chang het heeft gezegd, hebben de geavanceerde landen "de ladder weggeschopt" die ze zelf hadden gebruikt.
Het moet ook duidelijk zijn dat er geopolitieke gevolgen zijn als je weigert je aan de regels te houden. De Verenigde Staten en de geavanceerde landen verliezen steun voor enkele van de belangrijkste kwesties die wereldwijde samenwerking vereisen, waaronder klimaatverandering, wereldwijde gezondheid en de steun die nodig is om het conflict in Oekraïne op te lossen, evenals de schijnbare strijd van Washington voor democratie en hegemonie met China.
Het mondiale zuiden kan het schip van internationale regels misschien nog weer op koers krijgen. Toen de Verenigde Staten de hegemonie waren, kon het doen wat het wilde, maar zijn invloed wordt nu uitgedaagd. China heeft meer infrastructuur geleverd dan de Verenigde Staten; aan het begin van de pandemie leken zowel China als Rusland guller in het verstrekken van vaccins.
Washington vertelde de ontwikkelingslanden om hun deuren te openen voor hun multinationals, maar toen die landen vroegen dat de rijke bedrijven de verschuldigde belastingen zouden betalen, was de Verenigde Staten niet behulpzaam - hervormingen onder een initiatief van de Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling genaamd BEPS (Base Erosion and Profit Shifting) genereerden schaarse inkomsten voor de armere landen, en in ruil daarvoor werd de ontwikkelingslanden gevraagd om af te zien van digitale belasting. Toen de Afrikaanse Unie daarom vroeg om een verandering van locatie voor de discussies over wereldwijde belastinghervorming naar de Verenigde Naties, waren de Verenigde Staten daar niet alleen tegen, maar probeerden ze ook anderen onder druk te zetten om dat te doen. Vorig jaar november verloren de Verenigde Staten overweldigend de stemming bij de VN.
Dus waar gaat het heen met het wereldwijde bestuur? Bij gebrek aan regels prevaleert de wet van de jungle. Hoewel de Verenigde Staten die strijd misschien zouden winnen, zouden ze tegelijkertijd de samenwerking verliezen die ze zo hard nodig hebben op een groot aantal terreinen. Over het geheel genomen zouden ze verliezen.
Het is in het belang van de Verenigde Staten om het door bedrijven aangestuurde op regels gebaseerde systeem te verlaten en in plaats daarvan te werken aan het creëren van een set van ten minste basisregels die gemeenschappelijke belangen weerspiegelen. Bijvoorbeeld, in plaats van de uitgebreide zogenaamde vrijhandelsovereenkomsten, zoals het Trans-Pacific Partnership, die in feite beheerde handelsovereenkomsten waren (en specifiek beheerd in het belang van Big Pharma en enkele van de grote vervuilers), zouden de Verenigde Staten nauwe overeenkomsten moeten hebben - bijvoorbeeld een groene overeenkomst om kennis en technologie te delen, duurzame bossen te promoten en samen te werken om de planeet te redden.
We hebben overeenkomsten nodig die meer doen om de grote landen te beperken - die acties kunnen de wereldeconomie schaden en beperken de kleine, wiens acties weinig wereldwijde gevolgen hebben.
We hebben bijvoorbeeld regels nodig die de Europese Unie en de Verenigde Staten ervan weerhouden om monetair beleid te gebruiken op manieren die hun economieën ten koste van anderen ten goede komen, zoals de Verenigde Staten herhaaldelijk hebben gedaan. Tegenwoordig erkent zelfs de Verenigde Staten dat investeringsafspraken (zoals het beruchte hoofdstuk 11 van NAFTA) die bedrijven toestaan staten aan te klagen, in feite beperkingen opleggen aan de soevereiniteit zonder evenredige voordelen. Een belangrijk verschil tussen NAFTA en de handelsovereenkomst die het opvolgde, is het effectief laten vallen van hoofdstuk 11. Maar de Verenigde Staten zouden verder moeten gaan en de mogelijkheid van elke regeringspartij bij een overeenkomst om bedrijven aan te klagen wanneer de voorwaarden van de overeenkomst zijn geschonden, moeten versterken.
Om de harten en geesten te winnen in de nieuwe Koude Oorlog die zich tussen de Verenigde Staten en China aan het ontwikkelen is, moeten de Verenigde Staten meer doen. Washington moet het geld dat het heeft gebruiken om hulp te bieden aan de armen, en de macht die het bezit om regels op te stellen die eerlijk zijn. Nergens is dat duidelijker dan in reactie op de schuldencrisis waarmee de Verenigde Staten vandaag de dag kampt en de recente pandemie, een pandemie waarmee de wereld in de toekomst vrijwel zeker te maken zal krijgen.
Weelderige groene bomen verdelen een luchtfoto van een begraafplaats in tweeën. Meerdere rijen graven zijn van bovenaf te zien, met de verse aarde van open graven links en nieuwe begrafenissen rechts. Er begint vegetatie te groeien op de grond rond de gesloten graven rechts.
Een luchtfoto toont open graven, links, in de buurt van recente begrafenissen op een begraafplaats in São Paulo, Brazilië, op 22 mei 2021, tijdens een golf van sterfgevallen door de COVID-19-pandemie. Mario Tama/Getty Images
Nu de meeste staatsschuldcontracten in de Verenigde Staten zijn opgesteld, heeft Washington de macht om het juridische kader voor deze contracten te wijzigen op manieren die de oplossing van crises - waarbij landen niet kunnen terugbetalen wat ze verschuldigd zijn - sneller en beter maken. Deze aanpak zou het "te weinig, te laat"-probleem aanpakken waarbij de ene crisis wordt gevolgd door de andere, dat de wereld al zo lang teistert. Nu er meer schuldeisers het veld betreden, wordt het oplossen van schulden steeds moeilijker. Er liggen momenteel belangrijke voorstellen bij de wetgevende macht van New York (waar het meeste geld wordt opgehaald), maar steun van de regering-Biden zou enorm nuttig zijn.
De wereld heeft net een vreselijke pandemie doorgemaakt en de erkenning dat er nog een zal komen, heeft het werk aan een voorgesteld pandemie-paraatheidsverdrag aangewakkerd. Helaas zijn er, onder invloed van Big Pharma, geen bepalingen in het verdrag voor het soort ontheffing van intellectueel eigendom dat de wereld zo hard nodig heeft, laat staan de technologieoverdracht die de productie van alle producten mogelijk zou maken - beschermende uitrusting, vaccins en therapieën - die nodig zijn om de volgende ziekte te bestrijden die toeslaat.
De vrijheid om te leven is de belangrijkste vrijheid die we hebben. Onze wereldwijde overeenkomsten hebben onze vrijheden niet in evenwicht gebracht zoals ze zouden moeten. Betere wereldwijde overeenkomsten kunnen alle landen ten goede komen, maar niet noodzakelijkerwijs alle mensen daarbinnen: dergelijke overeenkomsten zouden de macht van de uitbuiters om de rest van ons uit te buiten, beperken, waardoor hun winstmarge wordt aangetast, maar ze zouden de maatschappij in het algemeen ten goede komen.
Streven naar het creëren van wereldwijde overeenkomsten die eerlijk en genereus zijn voor de armen zou, geloof ik, in het eigenbelang van de Verenigde Staten zijn - in hun "verlichte" eigenbelang, rekening houdend met de nieuwe geo-economie en geopolitiek. Het was nooit in het eigenbelang van de Verenigde Staten om een corporatistische wereldwijde agenda na te streven, zelfs niet toen ze de hegemoon waren. Maar dat is vandaag de dag helemaal niet meer het geval.