Regeren Voor De Planeet

Jonathan S Blake is adjunct-directeur van programma's bij het Berggruen Institute en adjunct-hoofdredacteur van het tijdschrift Noema. Hij is de auteur van Contentious Rituals: Parading the Nation in Northern Ireland (2019) en de co-auteur van Children of a Modest Star: Planetary Thinking for an Age of Crises (2024).
Nils Gilman is de chief operating officer en executive vice president van het Berggruen Institute in Los Angeles en de adjunct-hoofdredacteur van het tijdschrift Noema. Hij is de auteur van Mandarins of the Future: Modernization Theory in Cold War America (2004), de co-editor van Deviant Globalization: Black Market Economy in the 21st Century (2011) en de co-auteur van Children of a Modest Star: Planetary Thinking for an Age of Crises (2024).

‘Iedereen weet dat pestilenties een manier hebben om terug te keren in de wereld,’ verklaarde Tedros Adhanom Ghebreyesus op 29 november 2021 aan de Wereldgezondheidsvergadering, waarbij hij Albert Camus’ De pest citeerde. ‘Uitbraken, epidemieën en pandemieën zijn een feit van de natuur,’ vervolgde Tedros, sinds 2017 directeur-generaal van de Wereldgezondheidsorganisatie, in zijn eigen woorden. ‘Maar dat betekent niet dat we machteloos zijn om ze te voorkomen, ons erop voor te bereiden of de impact ervan te beperken.’ Hij straalde zelfvertrouwen uit en verkondigde: ‘We zijn geen gevangenen van het lot of de natuur.’

Het onderwerp van deze speciale sessie van de WHA – pas de tweede sinds de oprichting van de WHO in 1948 – was het opzetten van internationale onderhandelingen om een wereldwijde overeenkomst te bereiken over ‘pandemiepreventie, paraatheid en respons’. De afgevaardigden namen een resolutie aan waarin onderhandelaars werd opgedragen om te beginnen met het werken aan een pandemieverdrag dat klaar zou zijn om ter goedkeuring te worden voorgelegd aan de 77e WHA in mei 2024. Maar enkele dagen voordat de vergadering in Genève zou plaatsvinden, lekte het nieuws uit dat het Intergouvernementele Onderhandelingsorgaan de deadline niet had gehaald. Er zou geen pandemieovereenkomst komen.

Het was niet omdat ze het niet hadden geprobeerd. De diplomaten, die 12 uur per dag werkten, begrepen het belang van hun taak. Nu ze net de COVID-19-pandemie hebben doorstaan, waren – en zijn – de belangen buitengewoon duidelijk. ‘COVID-19 heeft fundamentele zwakheden in de wereldwijde architectuur voor pandemie-paraatheid en -respons blootgelegd en verergerd,’ legde Tedros uit. De enige weg vooruit na zoveel lijden, zo drong hij aan, was ‘om een gemeenschappelijke basis te vinden … tegen gemeenschappelijke bedreigingen,’ om te erkennen ‘dat we geen toekomst hebben, maar een gemeenschappelijke toekomst.’ Zoals de co-voorzitter van de onderhandelingen Roland Driece het verwoordde, was het bereiken van een wereldwijde overeenkomst noodzakelijk ‘in het belang van de mensheid’.

Ondanks een brede consensus dat iedereen beter af zou zijn als we wereldwijd voorbereid waren, liepen de onderhandelingen nog steeds vast. De belangrijkste knelpunten staan in artikel 12 van het conceptverdrag, ‘Pathogen Access and Benefit-Sharing System’. Onder deze regeling zouden landen verplicht zijn om snel informatie te delen over opkomende pathogenen, inclusief monsters en genetische sequenties. Maar het Globale Zuiden vreest terecht dat hun kostbare inspanningen op het gebied van monitoring en informatie-uitwisseling zullen worden gebruikt om tests, vaccins en therapieën te creëren die door het Globale Noorden worden gehamsterd. Onderhandelaars uit landen met een lager inkomen dringen erop aan dat het verdrag garanties bevat voor gelijke toegang tot farmaceutische ontwikkelingen, iets dat rijkere landen aarzelen te accepteren. ‘We willen niet dat westerse landen ziekteverwekkers komen verzamelen, met ziekteverwekkers aan de slag gaan, medicijnen maken, vaccins maken, zonder deze voordelen terug te geven,’ vertelde Jean Kaseya, directeur-generaal van de Africa Centers for Disease Control and Prevention, aan The New York Times.

Naast politieke geschillen over financieringsmechanismen, de eerlijke verdeling van vaccins en behandelingen en intellectuele eigendomsrechten, komt de reden voor het uitblijven van een wereldwijde pandemieovereenkomst neer op het kernconceptuele kenmerk van het hedendaagse internationale systeem: staatssoevereiniteit. Hoewel het conceptverdrag onvermurwbaar is in zijn respect voor nationale soevereiniteit – het bevestigt zowel ‘het principe van de soevereiniteit van staten bij het aanpakken van volksgezondheidszaken’ als erkent ‘het soevereine recht van staten over hun biologische hulpbronnen’ – hebben natiestaten geaarzeld om de WHO nieuwe bevoegdheden te verlenen. Republikeinen in de Amerikaanse Senaat hebben geëist dat de regering van de Amerikaanse president Joe Biden zich verzet tegen het pandemieverdrag, omdat het volgens hen ‘ontoelaatbare inbreuken op de Amerikaanse soevereiniteit zou vormen’. De regering van het Verenigd Koninkrijk heeft eveneens gezegd dat ze het verdrag alleen zal steunen als het ‘de nationale soevereiniteit respecteert’.

In de politiek is er geen ‘wereld’; alleen staten. Voor ziekteverwekkers zijn er geen ‘staten’; er is alleen de wereld

Deze zorgen over soevereiniteit raken de gesmolten kern van het probleem met dit pandemieverdrag, of eigenlijk met elk pandemieverdrag – en eigenlijk met het hele multilaterale systeem. De WHO, net als elke andere tak van de Verenigde Naties, is niet verantwoordelijk aan de wereld of zelfs aan de wereldgezondheid, maar aan de natiestaten die haar leden zijn. Als gevolg daarvan botsen dingen die goed zouden zijn voor ‘de wereld’ – zoals een wereldwijde strategie om de volgende pandemie te bestrijden – vaak met vaste overtuigingen over het nationale belang en het moeizaam bevochten, jaloers bewaakte principe van nationale autonomie.

Tedros gelooft misschien dat ‘de wereld nog steeds een pandemieverdrag nodig heeft’ en dat het zijn missie is ‘de wereld een generatie-pandemieovereenkomst te presenteren’, maar hij zal keer op keer hetzelfde probleem tegenkomen: in de politiek is er geen ‘wereld’; alleen staten. Het probleem wordt nog groter door het feit dat er voor ziekteverwekkers geen ‘staten’ zijn; er is alleen de wereld.

Deze fundamentele mismatch tussen de omvang van het probleem en de omvang van mogelijke oplossingen is een bron van veel van de huidige mislukkingen van het mondiale bestuur. Natiestaten en de mondiale bestuursinstellingen die ze hebben gevormd, zijn simpelweg niet geschikt voor de taak om zaken als virussen, broeikasgassen en biodiversiteit te beheren, die niet gebonden zijn aan politieke grenzen, maar alleen aan het aardsysteem. Als gevolg hiervan kunnen de diplomaten het nog steeds eens worden over een pandemieverdrag – ze hebben toegezegd te blijven werken – maar zolang de structuur van het internationale systeem soevereiniteit als onaantastbaar blijft beschouwen, zullen ze nooit in staat zijn om dit of andere planetaire fenomenen effectief te besturen.

In onze zoektocht naar controle over de pijlen en slingers van de natuur hebben wij mensen rivieren afgedamd en oorlog gevoerd tegen microben, de graanproductie opgeschroefd en ons in de ruimte gewaagd. We hebben dieren gedomesticeerd tot metgezellen, arbeid en voedsel, en zijn erachter gekomen hoe we de gefossiliseerde overblijfselen van oude levensvormen in energie kunnen omzetten. We hebben huizen en steden gebouwd, bossen en graslanden met de grond gelijk gemaakt, bermen en zeeweringen gebouwd, allemaal om de elementen op afstand te houden en ons eigen leven te verbeteren. Terwijl we dit alles deden, hielden we alleen rekening met menselijke behoeften en verlangens – of liever gezegd, met de behoeften en verlangens van sommige mensen – en gingen we ruwweg over alles heen. Wat goed is voor schimmels, flora of fauna blijft irrelevant, als het niet opzettelijk wordt ontkend. Vanuit een bepaald gezichtspunt – een standpunt dat voornamelijk door de rijken en machtigen wordt ingenomen – lijkt het erop dat de mens de natuur heeft veroverd, of in ieder geval gerechtvaardigd is om het te proberen.

Deze pretenties van meesterschap hebben zowel culturele als technologische oorsprongen. Cultureel gezien hebben wij in het Westen, althans, een traditie van menselijk exceptionalisme geërfd die geworteld is in het idee dat mensen, uniek, naar Gods evenbeeld zijn geschapen en, zoals de Bijbel zegt, bedoeld zijn om ‘heerschappij te hebben … over de hele aarde’. In de loop van millennia hebben menselijke beschavingen de hulpmiddelen ontwikkeld om die heerschappij uit te oefenen – om de natuur uitsluitend als onze ‘instrumenten’ te gebruiken, zoals Aristoteles het verwoordde. Technologieën, van vuurbeheersing tot schrijven tot de verbrandingsmotor tot CRISPR, hebben de mens immense macht gegeven over andere soorten en de aarde zelf. Maar al te vaak heeft ons zelfbeeld, geproduceerd door de interacties van onze cultuur en onze technologieën, geleid tot de overtuiging dat deze macht onbegrensd is en dat we erin geslaagd zijn de natuur te temmen.

Er is geen mogelijkheid voor menselijke bloei tenzij de ecosystemen waarvan we deel uitmaken, floreren

Een opkomende wetenschappelijke consensus maakt echter duidelijk dat we de natuur niet alleen niet hebben getemd, maar dat we de natuur ook niet kunnen temmen, om de simpele reden dat we deel uitmaken van de natuur. Mensen zijn onlosmakelijk verbonden met de biosfeer, deel van de aarde. Deze inzichten komen voort uit rigoureuze wetenschappelijke studie, niet uit mystieke reflectie, en onthullen onze plaats binnen de biogeochemische omwenteling van deze planeet. Een enorme en groeiende infrastructuur van sensoren over, boven en onder de aarde, en de netwerken van software en hardware die de bergen aan data verwerken en interpreteren die de sensoren produceren, hebben aangetoond, met een nauwkeurigheid en precisie die ongeëvenaard is door eerdere generaties, dat mensen ingebed zijn in het systeem van systemen van deze planeet.

Wat deze nieuwe en groeiende planetaire wijsheid onthult, is systematische verwoesting. Wetenschappers hebben vastgesteld dat menselijke acties (eigenlijk de acties van sommige mensen) de aarde voorbij de 'veilige operationele ruimte voor de mensheid' hebben geduwd voor zes van de negen 'planetaire grenzen', waaronder klimaatverandering, biosfeerintegriteit en verandering van zoet water. We begrijpen nu niet alleen de schade die we aan planetaire systemen toebrengen, maar ook de schade die we aan onszelf toebrengen als elementen van die systemen. De aarde houdt ons in stand, niet andersom. Er is geen mogelijkheid voor menselijke bloei tenzij de ecosystemen waarvan we deel uitmaken, floreren.

De realisatie van onze planetaire conditie kan onze narcistische zelfachting beledigen, maar het levert ook een positieve mogelijkheid op: dat menselijke bloei alleen mogelijk is in de context van multispecies die floreren op een bewoonbare planeet. Het doel van bewoonbaarheid is bedoeld om af te wijken van het nu dominante concept van duurzaamheid. Terwijl het concept van duurzaamheid de natuur behandelt als iets dat losstaat van de mens en bestaat voor het verantwoordelijk beheerde instrumentele gebruik door de mens, begrijpt het concept van bewoonbaarheid de mens als ingebed in en afhankelijk van de meer-dan-menselijke natuurlijke wereld. Ontdaan van het antropocentrisme van duurzaamheid, richt bewoonbaarheid zich op het bevorderen van de omstandigheden die het complexe leven in het algemeen – inclusief, maar niet alleen, de mens – mogelijk maken om goed te leven. Deze visie van het floreren van meerdere soorten is tegelijkertijd genereus en egoïstisch. Het uitbreiden van de kring van zorg om de menagerie van meerdere soorten op te nemen is zeker weldadiger dan de huidige politiek doorgaans toestaat, maar het gaat ook absoluut om het verzekeren van het voortbestaan van onze soort. Wat slecht is voor hen, is uiteindelijk slecht voor ons. Deze doelen – bloeiende ecosystemen in een stabiele biosfeer die het leven van mensen en niet-menselijk leven ondersteunt – moeten onze nieuwe leidraad zijn.

De centrale vraag van onze tijd is: hoe kunnen we dit bereiken?

De term die wetenschappers en beleidsmakers aanvankelijk voorstelden om deze nieuwe kennis te duiden, is ‘globaal’. Het is nu algemeen bekend dat de aarde te maken heeft met wereldwijde klimaatverandering, we hebben net een wereldwijde pandemie meegemaakt, de wereldwijde biodiversiteit loopt het risico op een zesde massa-extinctie en dit is een tijdperk van wereldwijde economische, politieke en culturele verbindingen. Toch is deze vertrouwde taal van de wereldwijde kranten een belangrijk onderscheid. Het woord globe zoals het wordt gebruikt in discussies over globalisering, merkte historicus Dipesh Chakrabarty in 2019 op, 'is niet hetzelfde als het woord globe in de uitdrukking opwarming van de aarde'. De globe van globalisering is een fundamenteel menselijk concept en categorie: het kadert de aarde vanuit een menselijk oogpunt. Deze globe is geconstrueerd voor en door menselijke intenties en zorgen. Globalisering, het proces van wereldwijde integratie gebaseerd op dit perspectief, gaat over de beweging van mensen en hun spullen, ideeën, kapitaal, gegevens en meer.

De globe van globalisering is een heel ander object. Dit concept en deze categorie - die we nu de 'planetaire' zullen noemen - kaderen de aarde zonder een menselijk standpunt in te nemen. Vanuit het planetaire, in tegenstelling tot het mondiale, perspectief, vallen de onderling verbonden systemen van leven, materie en energie op. Dit concept dwingt ons om objecten en processen te accepteren die veel groter en kleiner zijn dan we ons gemakkelijk kunnen voorstellen, evenals tijdsbestekken die ver buiten de geleefde menselijke ervaring liggen. Proberen om de 'ongrijpbare manieren van zijn' te begrijpen die worden vastgelegd in het concept van het planetaire, zoals antropoloog Lisa Messeri schrijft in Placing Outer Space (2016), is een strijd, maar we hebben geen keus. De wereldbol van wereldwijde klimaatverandering - de planeet - heeft invloed op mensen en wordt beïnvloed door mensen, maar bestond al voordat onze soort evolueerde en zal er nog lang na onze uitsterving zijn.

Door problemen zoals klimaatverandering te benaderen als wereldwijd - dat wil zeggen, op een fundamentele manier, menselijk - hebben we een categorische fout gemaakt. Ten eerste suggereert het dat het doel van onze actie duurzaamheid zou moeten zijn - een antropocentrisch, mondiaal concept - in plaats van bewoonbaarheid - een multispecies, planetair concept. Bovendien suggereert het framen van problemen als wereldwijd dat ze kunnen worden aangepakt met de middelen die we tot onze beschikking hebben: moderne politieke ideeën en de architectuur van mondiaal bestuur die is ontstaan na de Tweede Wereldoorlog. Maar planetaire problemen kunnen dat niet. Dit helpt verklaren waarom decennia van pogingen om planetaire problemen met mondiale instellingen te beheren, zijn mislukt.

De VN is niet verantwoording schuldig aan de mensheid of de wereld, maar aan de landen die zich verenigden om zich bij de VN aan te sluiten

Het falen om de uitstoot van broeikasgassen te stoppen – de oorzaak van planetaire klimaatverandering – is een goed voorbeeld. In juni 1992, tijdens de Earth Summit in Rio de Janeiro, ondertekenden de vertegenwoordigers van 154 natiestaten het Raamverdrag van de Verenigde Naties inzake klimaatverandering (UNFCCC), waarin ze zich ertoe verbonden ‘gevaarlijke antropogene interferentie met het klimaatsysteem te voorkomen’. De internationale overeenkomst werd geprezen als een mijlpaal in mondiaal milieubestuur, maar de tekst van het verdrag zelf onthult de bron van zijn eigen onvermogen. Naast het pleidooi voor ‘de breedst mogelijke samenwerking door alle landen’ om de ‘nadelige effecten’ van klimaatverandering te vermijden, bevestigt het verdrag het ‘soevereine recht van natiestaten om hun eigen hulpbronnen te exploiteren’, waaronder uiteraard fossiele brandstoffen. ‘Het beginsel van soevereiniteit van staten’, zo verklaart de UNFCCC, is de basis van elke ‘internationale samenwerking om klimaatverandering aan te pakken.’

De UNFCCC, die nog steeds het belangrijkste mondiale orgaan is dat belast is met het beteugelen van klimaatverandering, reageert niet op de atmosfeer, noch op de planeet die het omvat. Net als de WHO reageert het in plaats daarvan, en alleen, op haar lidstaten. De lidstaten reageren ondertussen op hun menselijke burgers (in ieder geval, idealiter). Geen enkel deel van deze gezagsketen is betrokken bij het klimaat van de planeet als geheel. Hierin verschilt de UNFCCC niet van de andere instellingen van het wereldbestuur. Het internationale systeem is gebouwd op het fundament van de soevereine natiestaat. De VN en haar vele onderdelen en agentschappen – van UNICEF tot de Wereldpostunie – zijn niet verantwoording schuldig aan de mensheid of de wereld, maar aan de landen die zich verenigden om zich erbij aan te sluiten.

Hoewel het beter is dan geen internationale fora te hebben om dialoog en samenwerking tussen natiestaten te bevorderen, overwint de hedendaagse architectuur van mondiaal bestuur de territoriaal en politiek gefragmenteerde structuur van het natiestaatsysteem niet. In feite projecteert en versterkt mondiaal bestuur de politiek van natiestaten op wereldschaal. Internationale politiek wordt niet ‘uitgevoerd omwille van wereldbelangen’, merkt de politieke filosoof Zhao Tingyang op in All Under Heaven (2021), ‘maar alleen voor nationale belangen op wereldschaal.’

Het beheren van problemen op wereldschaal of planetaire problemen vereist echter handelen voor ‘wereldbelangen’. Planetaire problemen vereisen dus oplossingen op planetaire schaal. De omvang van deze problemen is niet in overeenstemming met onze huidige institutionele capaciteit om ze te besturen. Om problemen op de schaal van de planeet te beheren, moeten er daarom bestuursinstellingen op de schaal van de planeet worden gecreëerd.

Dit betekent echter niet dat we het beste gediend zijn met een wereldregering. Integendeel: de aard van planetaire problemen maakt een enkele wereldstaat ongeschikt voor de taak die voorhanden is. Terwijl fundamentele kenmerken van planetaire fenomenen op de schaal van de aarde werken, doen de gevolgen van deze fenomenen waar we het meest om geven zich voor op lokaal niveau.

Klimaatverandering wordt bijvoorbeeld veroorzaakt door de uitstoot van broeikasgassen in de atmosfeer door specifieke uitlaatpijpen die over specifieke wegen rijden, specifieke elektriciteitscentrales die in een specifiek gebied werken, enzovoort. Maar zodra die gewortelde, plaatsgebonden koolstofverbindingen in de atmosfeer terechtkomen, worden ze een ongedifferentieerd onderdeel van de chemische samenstelling van de atmosfeer. Het is de algehele concentratie van broeikasgassen in de atmosfeer die het klimaat verandert. Uiteindelijk is de reden dat klimaatverandering ons zorgen baart echter niet vanwege de gemiddelde wereldwijde effecten, maar vanwege de manier waarop een veranderend klimaat zich op specifieke plaatsen manifesteert. Wat van belang is, is hoe stijgende temperaturen, toegenomen droogte of overstromingen regio's, gemeenschappen en huishoudens beïnvloeden.

Geen enkele politieke vorm is toereikend voor de multiscalaire aard van planetaire problemen

Vanuit een beleidsperspectief is dit de fundamentele structuur van alle planetaire problemen: ze spelen zich af in immense, onmenselijke geografieën en tijdschalen, maar hun gevolgen spelen zich op specifieke manieren af op specifieke plaatsen (gevormd door de kruising van geografische, topografische, ecologische, sociale, economische en politieke omstandigheden, en meer). Neem bijvoorbeeld de COVID-19-pandemie. De pandemie – die voortkwam uit de dynamische relatie tussen mensen en virussen die onze soort heeft gevormd sinds deze voor het eerst evolueerde – werd aangestuurd door de beweging van SARS-CoV-2 van lichaam naar lichaam, een proces dat noch de grenzen tussen natiestaten noch de grenzen tussen soorten respecteert – andere dieren, waaronder katten en civetkatten, zijn vatbaar voor het virus. Als gevolg hiervan verspreidde de ziekte zich naar elke uithoek van de planeet.

De zorg over de besmettelijke ziekte was echter hoe deze gemeenschappen, families en individuen trof – en, hoewel nu vaak genegeerd, blijft treffen. De abstracte omvang van een pandemie op planetaire schaal was voor de meesten van ons van belang toen het geliefde restaurants sloot, families uit elkaar hield en vrienden, familie of ons infecteerde. Deze wisselwerking tussen schalen is een cruciaal kenmerk voor het bestuur van planetaire problemen, van de afname van de ozonlaag in de stratosfeer, atmosferische aerosolbelasting en ruimteafval, tot groeiende antibioticaresistentie, verlies van biodiversiteit en antropogene genetische verstoringen, tot verstoorde biogeochemische cycli.

Wat planetaire problemen zo moeilijk te besturen maakt, is dat we structuren nodig hebben die zowel op planetaire schaal als op hyperlokale schaal kunnen opereren. Natiestaten zijn niet geschikt voor hun doel. Ze kunnen zich verenigen om internationale organisaties te vormen en ze kunnen autoriteit delegeren aan subnationale eenheden (provincies, staten, steden, enz.), maar als politieke vorm is de natiestaat gericht op die nationale schaal. Kwesties die 'boven' of 'onder' de natie spelen, zijn perifeer aan de primaire zorgen van de staat.

De ongeschiktheid van de natiestaat is een groot probleem, aangezien het vandaag de dag de primaire politieke instelling is. Maar in feite is geen enkele politieke vorm toereikend voor de multiscalaire aard van planetaire problemen. Wat we nodig hebben zijn meervoudige vormen van bestuur die op alle schalen kunnen opereren die nodig zijn om het probleem aan te pakken.

Meerlagig bestuur is al de norm over de hele wereld. Beleidsbeslissingen en -implementaties vinden plaats op meerdere niveaus van de overheid en andere publieke autoriteiten, van buurtraden via stadsbesturen tot nationale hoofdsteden en internationale organisaties. Maar er zijn twee verlammende gebreken in de bestaande multilevel governance-architectuur voor de wereld. Ten eerste ontbreken sommige van de noodzakelijke schalen governance-instellingen. In het bijzonder mist het huidige systeem planetaire governance-instellingen, instellingen die belast zijn met en in staat zijn om planetaire uitdagingen te beheren. Ten tweede hebben de meeste kleinschalige, subnationale governance-instellingen niet de autoriteit of middelen die nodig zijn om lokale uitdagingen aan te pakken op een manier die voldoet aan en reageert op de wensen van de kiezers.

Beide gebreken in het huidige systeem komen voort uit dezelfde oorzaak: nationale soevereiniteit. Hoewel governance-verantwoordelijkheden verdeeld zijn over veel niveaus, ligt de uiteindelijke autoriteit op dit moment bij slechts één instelling, de natiestaat. Als gevolg hiervan zijn mondiale governance-instellingen en lokale overheden ondergeschikt aan soevereine natiestaten. Natiestaten kunnen – en doen dat soms ook – autoriteit delegeren aan internationale en subnationale instellingen, maar die autoriteit is onderworpen aan een limiet: ze mag niet interfereren met wat de natiestaat als zijn soevereiniteit beschouwt. Het resultaat van deze beperking is dat kwesties op lokale schaal vaak niet robuust worden bestuurd, en kwesties op planetaire schaal zelden.

Om deze vele schalen adequaat te besturen, zijn twee belangrijke veranderingen in de wereldwijde architectuur van bestuur nodig: het introduceren van nieuwe schalen van instellingen en het transformeren van de manier waarop bestuursautoriteit door het systeem wordt verdeeld.

Om het eenvoudiger te maken, bekijken we drie primaire schalen van bestuur: lokaal, nationaal en planetair. Elk is ontworpen om de problemen en uitdagingen op de juiste schaal te beheren, en samen functioneren ze als een systeem. Onze basisvisie is een structuur die bestaat uit goed gefinancierde, goed functionerende instellingen op alle schalen, van planetair tot lokaal, die in staat zijn om op alle schalen te besturen, van planetair tot lokaal.

Een planetaire gezondheidsinstelling zou op alle schalen, van lokaal tot planetair, optreden tegen infectieziekten

De breedste schaal, de planeet zelf, vereist de breedste schaalinstelling: planetaire instellingen. Deze zijn, in onze visie, het minimaal levensvatbare orgaan voor het beheer van planetaire kwesties. Wij beweren dat elk planetair probleem zijn eigen planetaire instelling nodig heeft om het te besturen. Als gevolg hiervan zou een planetaire instelling op planetaire schaal autoriteit hebben gedefinieerd en beperkt over een specifiek planetair fenomeen.

Planetaire instellingen zijn daarom geen wereldregering. Een wereldstaat zou een enkele, algemene bestuursinstelling zijn met brede autoriteit over de hele planeet. Wat wij voor ogen hebben zijn meerdere, functioneel specifieke bestuursinstellingen met beperkte autoriteit over specifieke kwesties. Tegelijkertijd zijn planetaire instellingen echter geen hedendaags mondiaal bestuur. Mondiale bestuursinstellingen opereren vandaag de dag als multilaterale associaties van soevereine natiestaten, die uiteindelijk de belangen van hun lidstaten vertegenwoordigen. In tegenstelling tot de WHO en UNFCCC zouden planetaire instellingen directer verantwoording moeten afleggen aan de belangen van de planeet als geheel.

Een voorbeeld van een instelling die daadwerkelijk aspecten van 'wereldgezondheid' namens de hele wereld op de juiste manier zou kunnen beheren, zou de Planetary Pandemic Agency kunnen worden genoemd. Om effectief te zijn, zou deze planetaire gezondheidsinstelling de capaciteiten en autoriteit nodig hebben om overal op de planeet op te treden tegen infectieziekten. Dit vereist het monitoren van uitbraken en het afdwingen van preventieve maatregelen op alle schaalniveaus, van lokaal tot planetair - autoriteiten die de WHO ontbeert. Een dergelijk agentschap moet bovendien een planetaire benadering van gezondheid hebben in de zin dat het de menselijke gezondheid begrijpt als onderling verbonden met de gezondheid van dieren, ecosystemen en het aardsysteem. Het moet dus niet alleen planetair zijn in termen van schaal, maar ook in termen van een holistische visie: dat het beschermen van onze gezondheid vereist dat het planetaire geheel wordt beschermd. (Het concept van het pandemieverdrag promoot 'een One Health-benadering ... die de onderlinge verbinding tussen de gezondheid van mensen, dieren en het milieu erkent'.) In plaats van zich te richten op geïsoleerde toxiciteiten en pathogenen, moet een planetaire gezondheidsinstelling die haar mandaat nakomt, in gedachten houden dat infectieziekten voortkomen uit de plaats van mensen in biogeochemische en ecologische systemen.

De middelste schaal moet worden bestuurd door natiestaten die belast zijn met het beheer van de problemen die passen bij hun schaal. Natiestaten hebben dus nog steeds een rol onder onze visie, maar die rol is veel kleiner dan nu. Genesteld in een breder multiscalair bestuurskader zullen natiestaten waarschijnlijk beter toegerust zijn om te slagen in de taken en functies waarvoor ze geschikt zijn, namelijk het verdelen en herverdelen van economische winsten en verliezen. Economisch bestuur – dat een politieke, geen technische, activiteit is – heeft historisch gezien het beste gewerkt op nationale schaal, waar politieke instellingen het collectieve leven kunnen faciliteren tussen de immense abstractie van het planetaire en de plaatsgebonden vertrouwdheid van het lokale.

We moeten de hele architectuur van hoe en waar bestuursbeslissingen worden genomen opnieuw ontwerpen

Lokale bestuursinstellingen moeten ten slotte de bevoegdheid krijgen om robuuste antwoorden op lokale problemen en eisen te ontwikkelen en te implementeren. Ze moeten de middelen en autoriteit hebben die nodig zijn om beleid te voeren dat past bij de lokale sociale, politieke, klimatologische en ecologische omstandigheden, en om zich flexibel aan te passen als die omstandigheden veranderen. Dit zou een enorme verandering betekenen ten opzichte van de activiteiten van de meeste lokale overheden vandaag de dag. Het vereist goed uitgeruste lokale instellingen die in staat zijn om de gedeelde uitdagingen van hun inwoners aan te pakken. Een voorstel om de capaciteit van lokale instellingen te vergroten, is om de formele en informele banden tussen subnationale overheden te versterken. Dat wil zeggen, voortbouwen op het succes van netwerken van stad tot stad, zoals de C40 Cities Climate Leadership Group (een netwerk van bijna 100 burgemeesters van wereldsteden die zich inzetten voor klimaatactie), en nieuwe of bestaande transnationale netwerken opzetten voor uitwisseling en samenwerking tussen lokale overheden.

Het bouwen en ondersteunen van bestuursinstellingen op alle schaalniveaus, van de kleinste face-to-face gemeenschappen tot de hele aarde, vormt de basis voor adequaat bestuur op alle schaalniveaus. Het gaat in op de kritiek van Elinor Ostrom, een Nobelprijswinnaar in de economie, op de wijdverbreide veronderstelling onder beleidsmakers 'dat alleen de mondiale schaal relevant is voor beleid met betrekking tot mondiale publieke goederen'. Haar baanbrekende werk toonde aan dat effectief beheer van grootschalige problemen werk vereist van grootschalige, middelgrote en kleinschalige instanties. Dit is wat onze voorgestelde architectuur wil bieden. Het biedt een visie voor één wereldwijd bestuurssysteem, maar niet een met een uniform wereldbestuur dat wordt geleid vanuit één machtscentrum. Macht is in onze architectuur verspreid over de eenheden die het nodig hebben om specifieke problemen aan te pakken.

Onze conclusie uit de onthulling van de planetaire conditie van de mensheid is tweeledig. We moeten nieuwe bestuursinstellingen oprichten op de schaal van de planeet die in staat zijn om verschijnselen op de schaal van de planeet te beheren. Maar dat is niet de enige implicatie. We moeten de hele architectuur van hoe en waar bestuursbeslissingen worden genomen, opnieuw ontwerpen. Omgaan met planetaire uitdagingen vereist zowel de mogelijkheid van wereldwijde actie als actie op alle andere passende schaalniveaus in het hele systeem. De complexiteit van het leven op deze planeet betekent dat er geen one-size-fits-all-instelling is. In plaats daarvan moeten we institutionele structuren creëren die flexibiliteit bevorderen, met meerdere instellingen voor meerdere schaalniveaus, die individueel en collectief effectief bestuur creëren voor diverse bevolkingsgroepen die willen gedijen op één onderling verbonden planeet.

Hoe kunnen we zo'n complex systeem van bestuur organiseren? Hoe moeten we beslissen welke bevoegdheden waar moeten worden toegewezen? Ons antwoord bouwt voort op het eeuwenoude principe van subsidiariteit. Het principe van subsidiariteit stelt dat in een gelaagd bestuurssysteem, grootschaligere instellingen niet mogen ingrijpen in een beslissing of taak, tenzij en totdat een kleinschaligere instelling dit zelf niet kan. Met andere woorden, de bevoegdheid om beslissingen te nemen moet worden verleend op de kleinste schaal die in staat is om de kwestie in kwestie functioneel te besturen.

Subsidiariteit staat in direct contrast met het status-quo-principe voor de toewijzing van autoriteit, staatssoevereiniteit, dat alle autoriteit aan natiestaten geeft. Zeker, soevereine staten kunnen dan besluiten om bepaalde bevoegdheden te delegeren, als ze dat willen, aan internationale organisaties, subnationale overheden of particuliere actoren, maar het internationale systeem van vandaag de dag zet natiestaten aan het stuur. Elke kwestie en functie, ongeacht of staten geschikt zijn om ze te beheren, gaat standaard naar natiestaten. Klimaatverandering, om een dringend en archetypisch planetair probleem te nemen, wordt uiteindelijk door staten bestuurd. Zelfs het Klimaatakkoord van Parijs uit 2015, het belangrijkste wereldwijde klimaatakkoord, maakt duidelijk dat de actie van natiestaten komt: 'Partijen zullen binnenlandse mitigatiemaatregelen nastreven, met als doel de doelstellingen van dergelijke bijdragen te bereiken', schreven de diplomaten, waarbij ze het stellen van doelen en het handhaven ervan aan elke staat overlieten.

Subsidiariteit daarentegen begrijpt dat hoewel staten goed zijn voor sommige dingen, ze niet goed zijn voor alles. Staten zouden autoriteit moeten hebben over de kwesties die bij hen passen, maar autoriteit over andere kwesties zou moeten worden verplaatst naar instellingen op andere schaalniveaus die beter passen. Centraal in het subsidiariteitsbeginsel staat de boodschap dat er in een diverse wereld niet slechts één juist antwoord kan zijn.

Het toepassen van subsidiariteit met onze ontluikende erkenning van onze planetaire conditie genereert een nieuw principe voor de toewijzing van autoriteit: planetaire subsidiariteit. Planetaire subsidiariteit is het principe dat we aanbieden voor het toewijzen van autoriteit over een kwestie aan de kleinste instelling die het probleem effectief kan aanpakken om bewoonbaarheid en multispecies floreren te bevorderen. Het principe biedt een hulpmiddel om te beoordelen hoe planetaire uitdagingen, zoals pandemieën en biodiversiteit, tegelijkertijd kunnen worden aangepakt en lokale empowerment kan worden gemaximaliseerd.

Staalfabriek in Zweden. Foto door ustin Jin/Panos

Lokale functionarissen zouden autoriteit moeten hebben over het hoe, niet over de mate waarin

Hoe zou dit principe in de praktijk kunnen worden toegepast? Denk nog eens aan het geval van klimaatverandering. Het eerste dat moet worden erkend, is dat klimaatverandering een typisch planetair probleem is. Broeikasgasemissies die overal plaatsvinden, hebben overal gevolgen. Het maakt niet uit of koolstof wordt verbrand in het centrum van Los Angeles of in het landelijke Laos, zodra het de atmosfeer binnenkomt, heeft het gevolgen voor het hele aardsysteem. Als gevolg hiervan moet de kleinste schaal die effectief klimaatmitigatie kan afdwingen, de hele planeet omvatten. Maar dat betekent niet dat een planetaire instelling die belast is met het beheer van koolstofemissies, de leiding zou nemen over het hele proces. In plaats daarvan zou een planetaire klimaatbestuursinstelling alleen beslissingen op hoog niveau nemen – bijvoorbeeld over het maximaal toegestane koolstofbudget voor de planeet per jaar – en de implementatie vervolgens overdragen aan kleinere instellingen. De planetaire instelling neemt met andere woorden alleen beslissingen die op planetaire schaal moeten worden genomen om effectief te zijn.

Natiestaten zouden de planetaire mandaten ontvangen voor broeikasgasreducties die moeten worden gehaald en vervolgens nationaal beleid ontwikkelen om deze te bereiken. Gezien de distributiegevolgen van deze beslissingen over sectoren en regio's, is de natiestaat – de enige politieke instelling in de geschiedenis die erin is geslaagd om zinvolle economische herverdeling te bewerkstelligen – het beste gepositioneerd om te handelen. Nationale politiek is volgens ons de beste plek om vragen uit te werken zoals: moeten bepaalde sectoren of regio's worden gecompenseerd voor verliezen? Of, wie moet deze veranderingen betalen?

Nadat natiestaten de kosten en baten van klimaatmitigatie over hun samenleving en economie hebben verdeeld, zou het aan lokale instellingen moeten zijn – regio's, provincies, staten, gemeenten, dorpen, buurten en dergelijke – om de details van de implementatie te bepalen. Dit komt omdat lokale instellingen het beste in staat zijn om te reageren op lokale zorgen, plaatsgebonden mogelijkheden en beperkingen, en politieke, culturele, klimatologische en ecologische omstandigheden. Het zou niet aan gemeenten, met specifieke economische belangen of politieke voorkeuren, moeten zijn om te beslissen of ze de uitstoot van broeikasgassen willen verminderen of met hoeveel, maar ze zouden moeten bepalen hoe ze die verminderingen willen realiseren. Lokale functionarissen – bij voorkeur in netwerken met anderen die met soortgelijke uitdagingen te maken hebben – zouden autoriteit moeten hebben over het hoe, niet over hoeveel. (Hoewel dit alleen geldt voor minimums; we moedigen uitvoerders aan om hun verplichte reducties te overschrijden.)

Subsidiariteit helpt ons te bepalen welke van deze institutionele schalen welke autoriteit over klimaatmitigatie moet hebben. Het is een hulpmiddel om schalen, functies en autoriteit op een geschikte manier af te stemmen om bewoonbaarheid en multispecies floreren te bevorderen.

Het verschuiven van onze conceptuele gereedschapskist van het mondiale naar het planetaire zal tijd en veel moeite kosten. Maar het is niets vergeleken met wat het zal kosten om ons politieke systeem te transformeren van een systeem dat is gebaseerd op de soevereine natiestaat naar een systeem dat is geworteld in planetaire subsidiariteit. Het zou een revolutie in het bestuur van de wereld betekenen – en we hebben geen kaart om te zien hoe we daar moeten komen. Verandering moet komen zoals het altijd komt, door nieuwe ideeën en politieke strijd. Maar afgezien van die waarheid pretenderen we niet een pad te zien voor zo'n radicale transformatie van de basisstructuren van politiek en bestuur.

Hierin bevinden we ons in goed gezelschap. Zelfs ideeën die uiteindelijk succesvol waren in het transformeren van bestuurssystemen, duurden vaak tientallen jaren en zelfs eeuwen om te worden aangenomen. Het idee achter de Volkenbond (opgericht in 1920) en de VN (opgericht in 1945) ligt bij Immanuel Kants notie, uit Perpetual Peace (1795), dat ‘het volkenrecht gebaseerd zal zijn op een federatie van vrije staten.’ Veertig jaar later, in zijn gedicht ‘Locksley Hall’ (1835), kon Alfred, Lord Tennyson dromen van ‘het Parlement van de mens, de Federatie van de wereld’ waar ‘het gezond verstand van de meesten een onrustig rijk in ontzag zal houden, En de vriendelijke aarde zal sluimeren, gelouterd in universele wet.’ Maar het duurde tot de catastrofe van de Eerste en de Tweede Wereldoorlog voordat dit idee van de hoofden van filosofen en pagina’s van dichters naar daadwerkelijke politieke instellingen werd verplaatst.

Crises, zoals wereldoorlogen, zijn vaak de vroedvrouw voor institutionele verandering. Grote veranderingen in bestuursstructuren vinden doorgaans plaats tijdens of in de nasleep van rampen die de bestaande institutionele orde naar of voorbij het breekpunt duwen. Het is een tragedie van de politiek dat deze veranderingen over het algemeen te laat komen – dat de crisis zelf de ‘onmogelijke’ voorstellen definitief maakt, ze lijken niet alleen redelijk maar ook noodzakelijk. De sciencefictionroman The Ministry for the Future (2020) van Kim Stanley Robinson biedt een scenario waarin een verwoestende hittegolf die tientallen miljoenen mensenlevens kost, leidt tot de oprichting van een creatieve nieuwe bestuursstructuur. Het is niet moeilijk om je nog meer calamiteiten voor deze planeet voor te stellen.

We kunnen niet voorspellen wat de galvaniserende catastrofe zou kunnen zijn die nieuwe bestuurssystemen met zich meebrengt. We moeten onze inspanningen in plaats daarvan richten op het definiëren van een duidelijk perspectief op wat planetair bestuur zou kunnen en moeten zijn. Door zo'n visie in gedachten te houden, kunnen we misschien beter profiteren van de crisis die vrijwel onvermijdelijk zal komen gezien de ontoereikendheid van het huidige systeem. Nu we een periode van niet alleen geopolitieke maar ook geofysische onzekerheid ingaan, zal het kalibreren van onze poolster - onze visie op waar we naartoe willen - belangrijker zijn dan ooit.