Publiek Beheerde Afbouw Van Fossiele Brandstoffen
Vrij naar Kate Aronoff
De winning, productie en het gebruik van fossiele brandstoffen moeten snel afnemen om zelfs bescheiden klimaatdoelen te halen (Stockholm Environment Institute et al. 2023). Het leidende klimaatbeleid van vandaag de dag is voornamelijk gebaseerd op het verhogen van de productie en inzet van hernieuwbare en koolstofvrije energie in de hoop dat deze fossiele brandstoffen in de energiesystemen van de wereld zullen vervangen. Hoewel het groene industriële beleid helpt de beschikbaarheid van dergelijke brandstoffen te vergroten en de kosten ervan te verlagen, zijn er weinig beleidsmaatregelen die expliciet ingaan op de veel lastigere kwestie van het afbouwen van de fossielebrandstofeconomie: worstelen met aanhoudende, ongelijke dalingen en veranderingen in een overwegend op koolstof gebaseerd energiesysteem; de lasten van die verschuivingen en van decarbonisatie eerlijk verdelen; en, misschien wel het allerbelangrijkste, ervoor zorgen dat absolute productiedalingen daadwerkelijk op voldoende schaal en snelheid plaatsvinden.
De interventionistische aanpak die beleidsmakers hebben omarmd om koolstofarme industrieën te versterken, moet worden uitgebreid met paden om de fossielebrandstofeconomie uit te faseren en de vitale infrastructuur en expertise ervan opnieuw in te zetten.
In plaats van deze te blijven benaderen als twee afzonderlijke beleidsterreinen, betoogt dit artikel dat decarbonisatie vereist dat de Verenigde Staten, nu 's werelds grootste olie- en gasproducent, hun industriële beleid (groen en anderszins) met elkaar verzoent om de vele mensen te beschermen die afhankelijk zijn van de huidige energiesystemen, en degenen wiens gezondheid, levensonderhoud en toekomst afhangen van hun dramatische transformatie.
Producenten van fossiele brandstoffen waarschuwen dat pogingen om de productie van steenkool, olie en gas te beperken om de doelen van het Klimaatakkoord van Parijs te halen, een onaanvaardbare prijs voor de wereldeconomie zullen opleveren: het opofferen van de kwaliteit van leven, het beperken van de vooruitzichten voor economische ontwikkeling en het creëren van algemene, wijdverbreide ellende. Het is echter de klimaatverandering zelf die het meest geloofwaardig belooft deze chaotische toekomst teweeg te brengen. De stormen, overstromingen, droogtes en andere extreme weersomstandigheden die worden aangewakkerd door stijgende temperaturen, zullen naar verwachting tegen 2049 $ 38 biljoen aan verliezen aan de wereldeconomie toebrengen (Kotz, Levermann en Wenz 2024). Zonder snellere actie zou die schade in de tweede helft van de eeuw kunnen verdrievoudigen. De benarde situatie van de fossielebrandstoffenindustrie is discreter. Als de wereld actie onderneemt om de opwarming van de aarde te beperken tot 2 graden Celsius en die veel kleinere kosten voor mitigatie betaalt, zal de fossielebrandstoffenindustrie in de toekomst vele biljoenen dollars aan winst mislopen - iets wat de industrie graag wil voorkomen. De uitdaging is om ervoor te zorgen dat die verliezen plaatsvinden, zodat de rest van de wereld niet veel meer verliest.
Het implementeren van proactieve maatregelen om werknemers en gemeenschappen te beschermen te midden van de energietransitie die al gaande is, is zowel een morele noodzaak als een verzekering tegen politieke terugslag die verdere decarbonisatie-inspanningen dreigt te dwarsbomen. Bovendien ondermijnt het feit dat de VS zijn fossiele brandstofsector onbeperkt kolen, olie en gas laat winnen en produceren, diplomatieke inspanningen om andere landen die veel afhankelijker zijn van inkomsten uit koolwaterstoffen ertoe te bewegen onnodige uitbreiding van fossiele brandstoffen te beperken en alternatieven voor ontwikkeling op basis van fossiele brandstoffen te zoeken, met name omdat financieringsopties voor ontwikkeling van koolstofarme energie in veel landen met een laag en gemiddeld inkomen ernstig beperkt blijven.
Om de slechtst denkbare klimaatuitkomsten te voorkomen, moeten er stevige beperkingen worden opgelegd aan de fossiele brandstofindustrie. We leven in een wereld die al is veranderd door klimaatverandering. Maar we hebben de mogelijkheid en de middelen om een voorbeeld te geven van hoe een grote olie- en gasproducent snel en eerlijk kan decarboniseren.
Dit rapport onderzoekt eerst hoe trends op korte termijn waarmee de fossiele brandstofindustrie wordt geconfronteerd, de toenemende particuliere aansprakelijkheden dreigen af te wentelen op het publiek. Vervolgens wordt het scala aan hulpmiddelen onderzocht dat de Amerikaanse overheid historisch gezien heeft ingezet achter zowel de ontwikkeling van de fossiele brandstofindustrie als een bredere, publieke missie van energieonafhankelijkheid. Dit wordt het best begrepen als industrieel beleid, hier gedefinieerd als de door de staat gesteunde en gerichte verschuiving van middelen naar specifieke economische sectoren en activiteiten. Het definiëren van Amerikaanse steun voor haar fossiele brandstoffenindustrie als zodanig is bedoeld om zowel de aanzienlijke overheidssteun te verduidelijken die conventionele energieproductie in stand houdt als om inspiratie te bieden voor hoe een robuuster groen industrieel beleid dat expliciet gericht is op een energietransitie - in plaats van alleen op energiediversificatie - eruit zou kunnen zien. Tot slot beschrijft het rapport een menu van opties voor overheidsbeleid om vergelijkbare instrumenten te benutten om de dalingen in de Amerikaanse olie- en gasproductie te beheren die waarschijnlijk zullen optreden als gevolg van gewoon winstzoekend gedrag door bedrijven, inclusief via bedrijfsconsolidatie, de focus van bedrijven op het leveren van aandeelhoudersrendementen en de uitputting van primaire schaliereserves. Aanbevolen maatregelen variëren van laaghangend fruit (d.w.z. wijzigingen in agentschapsregels) tot de oprichting van nieuwe instellingen om de financiële, administratieve en coördinatie-uitdagingen aan te pakken die de komende decennia met zich meebrengen.
Deze wijzigingen, voornamelijk gericht op binnenlandse olie- en gaswinning, zijn bedoeld om de VS de gelegenheid te geven een holistischere benadering te hanteren voor het beheer van haar energietransitie door de rol van de publieke sector aan beide kanten van het decarbonisatiegrootboek uit te breiden.
Het snel inzetten van koolstofarme energietechnologieën (door middel van investeringen) en het elimineren van fossiele brandstoffen (door middel van desinvestering) zijn onderling afhankelijke projecten - waarvan het uiteindelijke succes niet zal worden gemeten aan de geïnvesteerde dollars, maar aan de verminderde emissies.
Bescherming tegen energietekorten, het beheersen van prijsvolatiliteit en het waarborgen van gelijkheid gedurende dat onvermijdelijk rommelige proces, zal een aanzienlijke uitbreiding van de staatscapaciteit vereisen, zodat de verliezen van de energietransitie niet ten goede komen aan het publiek en de potentie voor toekomstige vooruitgang in binnen- en buitenland niet tenietdoen. De Amerikaanse industriële strategie, inclusief subsidies voor fossiele brandstoffen, moet worden afgestemd op die missie.
Aanbevelingen:
Update en stem het Amerikaanse industriële beleid voor de 21e eeuw af
Wijs aan en reguleer systemisch belangrijke fossiele brandstofproducenten aan
Breid de rol van de publieke sector uit bij het begeleiden van de energietransitie
Inleiding
Dit rapport richt zich voornamelijk op de upstream olie- en gasproductie in de Verenigde Staten, waarbij wordt betoogd dat overheidssubsidies, interventie en planning altijd de basis zijn geweest voor het ontwikkelen en in stand houden van Amerikaanse energiesystemen. Deze marktvormende en creërende staatsfuncties - industrieel beleid - waren essentieel voor de ontwikkeling van de Amerikaanse olie- en gasindustrie, die, net als haar tegenhangers over de hele wereld, nog steeds afhankelijk is van dure en uitgebreide vormen van overheidssteun. Met enkele opmerkelijke uitzonderingen hebben de beleidsmaatregelen die de Amerikaanse fossiele brandstoffenindustrie hebben opgebouwd en in stand gehouden, belangrijke beslissingen over de productie, distributie en prijsstelling van de belangrijkste grondstoffen van de Verenigde Staten in handen van de particuliere sector gelaten. Maar in tegenstelling tot de meeste andere olieproducerende landen, met name rijke landen, wordt relatief weinig van de winsten uit Amerikaanse olie en gas gedeeld met het Amerikaanse publiek. Dit creëert een structurele wanverhouding: marktspelers die als enige verantwoordelijk zijn voor hun managers, investeerders en aandeelhouders, worden belast met het realiseren van prioriteiten van het overheidsbeleid die vaak haaks staan op de belangen van diezelfde managers, investeerders en aandeelhouders.
Het is verontrustend dat groene industriële beleidsmaatregelen hetzelfde model lijken te hanteren. Belangrijke beslissingen over wanneer, hoe en waar essentiële koolstofarme activa worden gebouwd, blijven geconcentreerd in de handen van een particuliere sector die als enige verantwoordelijk is om rendementen voor investeerders en winsten voor aandeelhouders te genereren (Brusseler et al. 2024; Daly en Chi 2022).
Erger nog is het feit dat deze twee industriële beleidsmaatregelen haaks op elkaar staan: de VS blijft zijn fossielebrandstoffenindustrie actief steunen en subsidiëren terwijl het groene industriële beleidsmaatregelen nastreeft die bedoeld zijn om - op de een of andere manier, op een bepaald tijdschema - de overgang te maken van diezelfde industrie.
Terwijl groene industriële beleidsmaatregelen al helpen om de Amerikaanse energie te diversifiëren en strategische groeisectoren te stimuleren, is decarbonisatie een te belangrijk en gedurfd doel om over te laten aan dit idiosyncratische proces of aan de bedrijfsleiders die belast zijn met het vooruithelpen ervan. Er is geen verzameling prikkels die fossiele brandstofbedrijven ervan zal overtuigen om op tijd te beginnen met het euthanaseren van hun kernbedrijfsmodel om de opwarming te beperken tot minder dan 2 graden Celsius.
In dit artikel worden verschillende strategieën onderzocht om de gevaarlijke kloof te dichten tussen het huidige Amerikaanse klimaatbeleid en de urgente uitdaging van decarbonisatie, door Brusseler (2023) gedefinieerd als "een project om vaste kapitaal- en infrastructuurvoorraden te transformeren en uit te breiden door middel van investeringen en desinvesteringen." De zorgen liggen aan beide kanten van dat grootboek: investeren in de energiesystemen die nodig zijn om de klimaatcrisis het hoofd te bieden en tegelijkertijd desinvesteren in de systemen die deze aanjagen. Zoals Grubert en Hastings-Simon (2022) opmerken, is overheidsplanning op hoog niveau nodig om de problemen van de 'middentransitie' aan te pakken, een relatief ondergetheoretiseerde 'overgangsperiode waarin koolstofvrije en fossiele brandstofsystemen naast elkaar bestaan op schaal waarbij elk operationeel relevante beperkingen aan de ander oplegt.'1
Door het stemgerechtigde publiek niet te beschermen tegen verwachte verstoringen van de energievoorziening en prijsschommelingen tijdens deze periode, kunnen zittende energieproducenten en hun politieke bondgenoten profiteren van die gebeurtenissen (of zelfs alleen al van het idee ervan), klimaatvriendelijke gekozen functionarissen de schuld geven van het zaaien van chaos, en het pleidooi houden voor het bouwen van buitensporige hoeveelheden nieuwe infrastructuur voor fossiele brandstoffen. Zoals Espagne et al. (2023) opmerken, kunnen dergelijke dynamieken halverwege de transitie leiden tot alarmerende hoeveelheden geopolitieke fragmentatie, aangezien elk land vecht "om grotere aandelen van dalende markten te veroveren ten koste van andere producenten." Aanvullende, beperkte investeringen in fossiele brandstofcapaciteit zullen nodig zijn gedurende de transitie om te blijven voldoen aan de aanzienlijke en groeiende energievraag van de wereld. Toch is er momenteel geen mechanisme om overinvesteringen te voorkomen en ervoor te zorgen dat nieuw gebouwde koolstofintensieve infrastructuur niet oneindig blijft werken (Rystad Energy 2023).
Hoewel Amerikaanse diplomaten tijdens de VN-klimaatbesprekingen in 2023 agressief aandrongen op wereldleiders om taal te gebruiken om "weg te gaan" van fossiele brandstoffen, bevat het document dat ze hebben opgesteld geen concrete plannen of autoriteit om die ambitie te realiseren (Verenigde Naties 2023). Alleen staten kunnen bedrijven dwingen om onrendabele activiteiten te ondernemen of (als dat niet lukt) die activiteiten rechtstreeks te initiëren, te exploiteren en te bezitten. Als we dat niet doen, en alleen klimaatbeleid omarmen dat private sector, koolstofarme ontwikkeling stimuleert, impliceert dat een vreemd utopisch beeld van hoe de VS en de wereld zullen decarboniseren: vertrouwen dat een goed gestimuleerde private sector genoeg koolstofarme energieprojecten zal verspreiden om het kernbedrijfsmodel van een van de krachtigste industrieën ter wereld te elimineren, met andere woorden, vrijwillig de energiebasis van de wereldeconomie vervangen op tijd om de doelen van het Klimaatakkoord van Parijs te halen.
Er zijn veel redenen om te twijfelen of de markt opgewassen is tegen zo'n angstaanjagende taak. Het meest recente rapport van het Intergovernmental Panel on Climate Change (IPCC) concludeert dat ongeveer 30 procent van de olie, 50 procent van het gas en 80 procent van de steenkoolreserves onverbrand zullen moeten blijven om de opwarming te beperken tot 2 graden Celsius (Pathak et al. 2022). Dit zou enorme kosten met zich meebrengen voor producenten van fossiele brandstoffen. Het Internationaal Agentschap voor Hernieuwbare Energie (IRENA) voorspelde in 2019 dat het beperken van de opwarming tot 2 graden Celsius zou betekenen dat fossiele brandstoffen ter waarde van $ 11,8 biljoen volledig waardeloos zouden worden; het uitstellen van actie met nog eens tien jaar brengt dat cijfer op $ 19,5 biljoen (IRENA 2019). De rekensom is hier niet moeilijk uit te rekenen: ofwel verliezen fossiele brandstofproducerende bedrijven vele biljoenen dollars aan toekomstige inkomsten, ofwel verliezen de regeringen, mensen en bedrijven van de wereld nog vele, vele biljoenen meer naarmate de wereld met meer dan 2 graden Celsius opwarmt.2 Opkomend onderzoek laat zien dat de economische schade door klimaatverandering naar schatting zes keer groter is dan eerder werd gedacht, waarbij verwacht wordt dat opwarmingsscenario's die op normale wijze doorgaan, zullen leiden tot een verlies van 31 procent van de huidige waarde van het wereldwijde welzijn als gevolg van de aanhoudende toename van extreme, economisch schadelijke weersomstandigheden die naar verwachting het gevolg zullen zijn van verhoogde wereldwijde temperaturen (Bilal en Känzig 2024). De klimaatcrisis en de productie en het gebruik van fossiele brandstoffen hebben al destructieve effecten op de volksgezondheid, voeden ontheemding en veroorzaken geopolitieke conflicten (Vohra et al. 2021; IDMC 2024; Jaramillo et al. 2023).
"De wiskunde hier is niet moeilijk uit te rekenen: Ofwel verliezen fossiele brandstofproducerende bedrijven vele biljoenen dollars aan toekomstige inkomsten, ofwel verliezen de regeringen, mensen en bedrijven van de wereld nog vele, vele biljoenen meer naarmate de wereld met meer dan 2 graden Celsius opwarmt."
Gebaseerd op opwindende recente ontwikkelingen in groen industrieel beleid, beweert dit artikel een sterkere rol voor overheidstoezicht en -beheer van de snelheid, kwaliteit en distributiegevolgen van de chaotische, te trage energietransitie die al gaande is. Van cruciaal belang is dat dergelijk beleid nodig is om te voorkomen dat de fossielebrandstoffenindustrie haar huidige en toekomstige verliezen op het publiek afwentelt. Beleidsmaatregelen om te voorkomen dat verliezen worden overgedragen naar de publieke balansen zijn niet in de laatste plaats bedoeld om de politieke zaak voor decarbonisatie te helpen opbouwen - om de gevolgen van zo'n dramatische verschuiving in de energiesystemen van de wereld te verzachten, ze eerlijk te verdelen en te voorkomen dat fossiele brandstofbelangen en hun politieke bondgenoten toekomstige vooruitgang tegenhouden. Het Amerikaanse beleid erkent al lang de beperkingen van de private sector bij het behalen van energie- en overheidsbeleidsdoelen: de Amerikaanse energiesector is in werkelijkheid een publiek-private samenwerking, waarbij de voordelen voornamelijk ten goede komen aan de eerstgenoemde.
Net zo belangrijk als het beheren van de energietransitie is het verzekeren dat de manieren waarop de VS een koolstofarme economie opbouwt, niet de onevenwichtige, oneerlijke manieren repliceren waarop het de ontwikkeling van de fossiele brandstofeconomie heeft gesubsidieerd. Energie is een systemisch belangrijke sector en moet dienovereenkomstig worden behandeld - dit kan voortbouwen op en verbeteren van best practices die zijn ingevoerd na de financiële crisis van 2008, inclusief de toezicht- en verantwoordingsmechanismen die zijn gecreëerd door de Wall Street Reform and Consumer Protection Act van 2010. In dit document wordt een parallel, aanvullend regelgevingsstelsel geschetst om op een vergelijkbare manier toezicht te houden op de fossielebrandstoffensector, teneinde de enorme impact van klimaatverandering te begrijpen en te verminderen.
Het laatste deel van dit artikel suggereert manieren om te beginnen met het opzetten van een holistisch regelgevend apparaat om de energietransitie te beheren. Deze variëren van stappen die kunnen worden genomen met behulp van uitvoerende bevoegdheden tot een uitbreiding van bestaande regelgevende instanties en de oprichting van nieuwe coördinatieorganen en -instellingen, waaronder een openbare energieontwikkelaar.