Participatiedemocratie zal de legitimiteit van de EU versterken

Burgerpanels wijzen een weg vooruit door op in Politiek 

De Europese Unie is het grootste experiment in transnationaal bestuur van vandaag. In het begin werd gedacht dat de "achterdeur" van economische integratie organisch zou leiden tot politieke eenheid, zoals Jacques Delors, een belangrijke architect van het project, het ooit tegen mij zei. Na verloop van tijd werd verwacht dat de nationale soevereiniteit onverbiddelijk zou wijken voor een bestuur op Europese schaal.

Dat is niet gebeurd. In plaats daarvan hebben we sinds de oprichting van de EU in 1993 niet alleen een hardnekkige nationale terughoudendheid gezien, maar ook het ontstaan van een "democratisch tekort" tussen de burgers en de heersende instellingen in Brussel - de Europese Raad (samengesteld uit de hoofden van de nationale regeringen), de Commissie (het uitvoerend orgaan, benoemd door de lidstaten, dat het initiatief neemt tot wetgeving) en het Europees Parlement (dat niet het initiatief kan nemen tot wetgeving, maar dient om de uitvoerende macht te controleren en wetgeving goed te keuren). 

Om dit probleem van de zwakke legitimiteit van de EU aan te pakken, is het afgelopen jaar een in Brussel geïnitieerde Conferentie over de toekomst van Europa (COFE) bijeengeroepen. Een van de doelstellingen was die democratische kloof te dichten door middel van een nieuw experiment: "burgerpanels" over het hele continent uitnodigen om mee te werken aan het uitstippelen van de weg voorwaarts. 

Die conferentie werd vorige maand afgesloten met gemengde resultaten en grote twijfels over de vraag of de door deze panels, of assemblees van burgers, geuite bezorgdheid daadwerkelijk in aanmerking zou worden genomen en opgevolgd door de gevestigde macht. 

Zoals Carsten Berg, die het proces voor Noema en het Berggruen Institute heeft geobserveerd, meldt, bleek de betrokkenheid van de burgers via COFE een beperkte oefening te zijn met verschillende gebreken, maar is het niettemin een zeer belangrijke stap in de goede richting. Niet alleen werden burgers proactief betrokken, maar een van hun belangrijkste aanbevelingen was om doorlopende burgervergaderingen te institutionaliseren, die willekeurig worden geselecteerd zodat ze representatief zijn voor het hele politieke lichaam, als een permanent kenmerk van Europees bestuur dat naast de instellingen in Brussel zou staan.

In Bergs sympathieke maar kritische blik was de manier waarop de burgerpanels voor COFE werden samengesteld en uitgevoerd niet optimaal.

Ten eerste bood het verkorte proces van een jaar (verkort ten opzichte van de oorspronkelijke twee jaar die voor COVID waren voorgesteld) niet de nodige tijd en aandacht die voor een behoorlijke beraadslaging nodig waren. Ten tweede was het aselecte selectieproces niet specifiek gericht op gemarginaliseerde en kansarme groepen en was het te vatbaar voor zelfselectie. Ten derde was de inbreng van deskundigen om het overleg van de burgers te onderbouwen niet evenwichtig genoeg om een breed scala aan perspectieven te waarborgen. Ten vierde was het "themakader" te ruim om de burgers in staat te stellen hun aandacht te verdiepen in specifieke kwesties. Ten slotte was er weinig interactie tussen de nationaal georganiseerde panels en de panels op Europese schaal, die parallel liepen.

Ondanks deze tekortkomingen is het idee van deliberatieve burgerorganen als sleutelelement van democratisch bestuur nu op transnationale basis getest en heeft het bewezen levensvatbaar te zijn. Elke fout die Berg meldde is van technische aard en is verholpen in succesvol verlopen burgervergaderingen elders, van Ierland tot Australië en Ostbelgien.

Wat overblijft is de vraag of de Europese instellingen iets zullen doen met de input die COFE van burgers heeft gekregen, inclusief mogelijke veranderingen in het verdrag dat dient als de grondwet van de EU.

Er zijn enkele veelbelovende tekenen. In haar samenvatting van het COFE-experiment zei Dubravka Suica, vicevoorzitter van de Europese Commissie en belast met de betrokkenheid van de burgers: "Voortbouwend op dit succes zal de Commissie burgerpanels de mogelijkheid bieden om te beraadslagen en aanbevelingen te doen vóór bepaalde belangrijke voorstellen, als onderdeel van haar bredere beleidsvorming. ... Afhankelijk van het onderwerp kunnen dit pan-Europese panels zijn of kleinere, gerichte panels om specifieke beleidskwesties aan te pakken. Zoals het geval was op de conferentie, moeten de deelnemers willekeurig worden geselecteerd. Maar zij moeten ook de diversiteit en demografie van Europa weerspiegelen". 

Met het oog op de toekomst stelde zij verder voor dat "jongeren een derde van de deelnemers zouden moeten vormen. Waar nodig zal een 'burgerverslag' in de effectbeoordeling worden opgenomen, waarin de resultaten van deze participatieve en deliberatieve processen worden samengevat. Wanneer alle deelnemers jongeren zijn, zou dit een 'jongerentoets' worden genoemd. De eerste van deze nieuwe generatie burgerpanels zal worden gelanceerd in het kader van de "State of the Union"-toespraak in 2022.

Directe democratie + inspraak

Voor Berg is directe democratie een manier om ervoor te zorgen dat de stem van de burgers in het Europese bestuur bindend is. Hij is al lang voorstander van een Europees burgerinitiatief waarbij de burgers zelf rechtstreeks via de stembus wetten kunnen maken. 

Zoals Berg erkent, kan dit één probleem oplossen, maar mogelijk ook een ander creëren. Waar al volksvergaderingen hebben plaatsgevonden, zijn deze over het algemeen adviserend en niet bindend; waar bindende directe democratie in sommige rechtsgebieden al lang bestaat, zoals in Californië, bieden stembiljetten geen genuanceerde keuzemogelijkheden en is er weinig institutionele capaciteit voor burgeroverleg. 

De ideale regeling is een combinatie van de twee. Zwitserland, merkt Berg op, is een waardig voorbeeld omdat directe democratie daar "ingebed is in een interactief institutioneel kader".

In dit Alpenland met 8,5 miljoen inwoners moeten de handtekeningen voor een federaal referendum in alle kantons aan bepaalde drempels voldoen, en het aantal onderwerpen waarover gestemd moet worden is beperkt tot één onderwerp dat de grondrechten niet mag schenden. Een federale raad bepaalt welke gekwalificeerde maatregel elk jaar op een van de vier stemdata komt. Onpartijdige informatie wordt verstrekt door betrouwbare verkiezingsautoriteiten met voldoende tijd voor de burgers om zich te beraden. Belangrijk is dat er stemmogelijkheden zijn voor de burgers. Zij kunnen gewoon "ja" of "nee" stemmen over het voorstel, stemmen voor een tegenvoorstel van het Parlement (als dat er is) en een voorkeur voor een van de twee voorstellen geven als de stemmen staken.

Het EU-apparaat is omslachtig en werkt traag. Maar voor het eerst heeft zij zich, buiten de parlementsverkiezingen om, doelbewust opengesteld voor de directe inbreng van haar 447 miljoen burgers. Dat is een erkenning van het feit dat de politieke legitimiteit van de EU alleen stevig kan worden verankerd via de "voordeur" wanneer de burgers zelf betrokken zijn bij de opbouw van het gemeenschappelijke Europese huis.

Vrij naar Nathan Gardels, hoofdredacteur Noema